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Les Échos du Logement / Mai 2015 23 POLITIQUE DU LOGEMENT La question prend une coloration toute particulière pour les communes qui sont en la matière – il faut bien le reconnaître – « au front ». Elles sont, en effet, investies de responsabilités par de nombreux textes qui poursuivent des objectifs distincts en rapport avec les logements, tout en étant, par ailleurs, chargées du maintien de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques qui peut leur imposer d’intervenir à l’égard des logements. Dans ce contexte, la difficulté est d’éviter d’opérer une confusion entre ces divers ordres de responsabilités. 2. La présente contribution tend à faire le point sur cette problématique qui, dans la mesure où un trouble à l’ordre public est en cause, fait appel à la notion de police administrative. Après avoir distingué les polices administratives générale et spéciales (§1 er ), les règles qui régissent leur « concours » devront être examinées. D’une part, l’on se demandera si les règles de polices administratives spéciales excluent toute application de la police générale ou si, au contraire, elles en permettent la juxtaposition (§2). D’autre part, et à défaut d’exclusion, l’on s’interrogera sur la manière de les articuler (§3). §1 ER . LES NOTIONS DE POLICES ADMINISTRATIVES GÉNÉRALE ET SPÉCIALES 3. La police administrative peut être définie comme « l’ensemble des pouvoirs accordés, soit par la loi ou en vertu de la loi, soit, le cas échéant, par un décret ou en vertu d’un décret, aux autorités administratives et qui permettent à celles-ci d’imposer, en vue d’assurer l’ordre public, des limitations aux droits et libertés des individus » 3 . 4. La police administrative est qualifiée de « générale » lorsqu’elle tend à la préservation de l’ordre public général ou matériel, c’est-à-dire de la sécurité, de la salubrité ou de la tranquillité publiques. Pour les auto- rités communales, la police administrative générale trouve son fondement dans les articles 119, 133, alinéa 2, et 135, §2 4 , de la Nouvelle loi communale, et même, pensons-nous, dans l’article 134quater de cette même loi. L’intervention communale prendra la forme soit d’un règlement adopté, en principe, par le 3 J. DEMBOUR, Droit administratif, 3 e éd., Liège, Faculté de droit, d’économie et de sciences sociales de Liège, 1978, p. 317. Voy. égal. P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 2006, v° « Police administrative », p. 195. 4 L’article 135, § 2, de la Nouvelle loi communale « détermine de manière générale l’objet de la compétence de police confiée aux communes, sans conférer d’habilitation spéciale » (C.E., 12 mars 2013, Gillain, n°222.834) à l’un ou plusieurs de ses organes. Il doit donc être lu à la lumière des articles 119 – qui détermine les attributions du conseil communal – et 133 – qui fixe les attributions du bourgmestre – de la Nouvelle loi communale. conseil communal – aussi dénommé « ordonnance de police » –, soit d’un acte individuel normalement pris par le bourgmestre – appelé « arrêté de police » –. Après avoir énoncé, de manière générale, que « les communes ont pour mission de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquil- lité dans les rues, lieux et édifices publics », l’article 135, §2, de la Nouvelle loi communale détaille les missions particulières dont les communes sont inves- ties. En rapport avec les logements, l’article 135, § 2, alinéa 2, 5°, de la Nouvelle loi communale confie aux communes le « soin de prévenir, par les précautions convenables, et celui de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux cala- miteux, tels que les incendies, les épidémies et les épizooties », ce qui peut leur imposer d’appréhender – mais dans une certaine mesure seulement, comme nous le verrons plus loin – les logements insalubres ou ceux qui posent des problèmes de sécurité. Toujours en rapport avec les logements, l’article 135, §2, ali- néa 2, 1°, de la Nouvelle loi communale confie aux communes « la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques », ce qui leur permet, entre autres, d’ordonner « la démolition ou la réparation des bâtiments menaçant ruine », en ce compris ceux affectés au logement. 5. Même si, à première vue, étranger aux logements qui paraissent difficilement pouvoir être assimilés à des « établissements accessibles au public », l’on ne peut passer sous silence – ne fut-ce que pour en exclure l’application – l’article 134quater de la Nouvelle loi communale qui permet au bourgmestre d’ordonner, dans certaines circonstances, la fermeture de tels éta- blissements. Depuis l’insertion de l’article 134quater dans la Nouvelle loi communale, pour autant que ses conditions d’application soient réunies – un trouble à l’ordre public général doit être constaté autour 5 d’un établissement accessible au public 6 , trouble qui doit être occasionné par des comportements survenus dans cet établissement 7 –, le bourgmestre ne peut plus, conformément à la solution retenue et consacrée par le Conseil d’Etat, faire appel aux articles 133, 5 Le Conseil d’Etat rappelle, en ce sens, que l’article 134quater de la Nouvelle loi communale n’autorise le bourgmestre qu’à « prendre une mesure qu’à la suite de troubles à l’ordre public survenus à l’extérieur du bâtiment » (C.E., 7 août 2009, Fongang Fongang, n°195.527). 6 Ce qui n’impose pas que ces comportements soient la seule cause des troubles à l’ordre public (C.E., 24 juin 2010, s.p.r.l. Librairie du pot d’or et crts, n°205.702 ; C.E., 1 er octobre 2004, s.p.r.l. Le Pacha, n°135.647). 7 Ont été considérés comme répondant à cette double condition, des troubles consécutifs aux comportements survenant dans une vidéothèque (C.E., 29 août 2006, s.a. CZH Invest et Colin, n°162.080), dans un débit de boisson (C.E., 28 novembre 2012, Matos Caval Cante et Macedo, n°220.791 ; C.E., 23 juillet 2008, s.p.r.l. Alavigne, n°185.471), ou encore dans un magasin de nuit (C.E., 24 juin 2010, Bapari, n°205.701). alinéa 2, et 135, §2, de la Nouvelle loi communale pour ordonner la fermeture d’un établissement. Cela signifie que, comme l’indique l’article 134quater de la Nouvelle loi communale, une telle fermeture ne peut plus 8 excéder une durée de trois mois mais aussi que la décision du bourgmestre doit être confirmée par le collège communal. Par contre, si c’est une mesure autre que la fermeture 9 d’un établissement accessible au public qui est envisa- gée ou encore une fermeture qui ne rentre pas dans les prédictions de l’article 134quater de la Nouvelle loi communale, le bourgmestre retrouve son plein pouvoir d’appréciation fondé sur les articles 133, alinéa 2, et 135, §2, de la même loi 10 . Cela signifie encore que tous les autres troubles à des immeubles bâtis problématiques, à l’instar des logements, peuvent, comme par le passé, être appréhendés sur la base des articles 133, alinéa 2, et 135, §2, de la Nouvelle loi communale, les autorités retrouvant leur plein pouvoir discrétionnaire quant à la mesure qu’elles envisagent d’ordonner 11 , ceci sous réserve bien évidemment du respect du principe de proportionnalité. La solution est logique. Si un logement venait à être déclaré 8 Alors qu’avant l’adoption de cette disposition, les autorités locales dispo- saient d’un très large pouvoir d’appréciation quant à l’éventail des mesures susceptibles d’être ordonnées sur la base de l’article 135, §2, de la Nou- velle loi communale à l’égard des établissements accessibles au public. Le bourgmestre se voyait, par exemple, reconnaître la faculté d’ordonner la fermeture d’un tel établissement sans la moindre limite quant à la durée de cette fermeture – ceci sous réserve, bien évidemment, du respect du principe de proportionnalité – (C.E., 23 novembre 1990, s.a. Sogobière, n°35.869. (En ce sens, Ph. BOUVIER, « Le bourgmestre et la fermeture d’un établissement », in Les sanctions administratives, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 341-342 ; P. GOFFAUX et Fr. GOSSELIN, « L’article 134quater de la Nouvelle loi communale », in Les sanctions administratives, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 355 ; I. LEYSEN, « La liberté de danser : les mesures de police administrative à l’égard des bals et des salles de danse », A.P.T., 1999/4, p. 260 ; C. MOLITOR, « La loi du 13 mai 1999 relative aux sanctions administratives dans les communes et les pouvoirs de police des autorités communales », Rev. dr. comm., 2001, p. 169). C’est ce qui a justifié les nombreuses critiques suite à l’adoption de l’article 134quater de la Nouvelle loi communale, celle-ci se fondant sur le postulat erroné qu’une mesure de fermeture ne pouvait pas être ordonnée sur la base des pouvoirs de police administrative générale. 9 A l’instar d’une limitation de l’horaire d’ouverture d’un établissement qui n’est pas, à la différence d’une fermeture totale durant le week-end, une fermeture au sens de l’article 134quater de la Nouvelle loi communale (C.E., 9 mai 2014, s.p.r.l. Diamond Touch, n°227.340). Dans le même ordre d’idées, le Conseil d’Etat refuse de faire rentrer dans le champ de l’article 134quater de la Nouvelle loi communale la fermeture d’une terrasse qui ne peut être assimilée à la fermeture d’un établissement (C.E., 13 août 2014, s.p.r.l. Bultia Bar & Grill, n°228.198). 10 C.E., 16 septembre 1999, Horex, n°82.276, dans lequel le Conseil d’Etat considère que « tout comme auparavant, la première mise en balance que le bourgmestre est tenu d’effectuer après un examen minutieux des éléments concrets de l’affaire consiste à déterminer la mesure de police la plus adéquate pour l’avenir pour rétablir l’ordre public dans ce cas concret et par conséquent, peut soit contraindre l’établissement, sur la base de l’article 134quater, à la fermeture complète pour une période qu’il fixe, soit ordonner une mesure moins grave sur la base de l’article 133, alinéa 2 ». Dans le même sens, P. GOFFAUX et Fr. GOSSELIN « L’article 134quater de la Nouvelle loi communale », op. cit., p. 362, note 39. 11 A noter que pour les immeubles menaçant ruine, l’article 135, §2, alinéa 2, 1°, de la Nouvelle loi communale ne fait référence qu’à leur réparation ou démolition.